Bestuursrecht deel 2

Lijst van afkortingen 19
1 Plaatsbepaling rechtsbescherming 23
1.1 Inleiding 23
1.2 Bestuursrechtelijke geschillen 24
1.3 Procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen 27
1.3.1 Beroep bij de bestuursrechter 27
1.3.2 De procedure bij de civiele rechter 33
1.3.3 Klachtprocedures 34
1.3.4 Alternatieve vormen van geschilbeslechting 35
1.4 Een korte geschiedenis van de rechtsbescherming tegen de overheid 37
1.5 Functies van rechtsbescherming 40
1.5.1 Ontwikkeling naar individuele rechtsbescherming 40
1.5.2 Hoofdfunctie van individuele rechtsbescherming 42
1.5.3 Van individuele rechtsbescherming naar geschilbeslechting 46
1.5.4 Nevenfuncties 47
1.6 Beginselen van rechtsbescherming 47
1.6.1 Toepasselijkheid van art. 6 EVRM 48
1.6.2 Beginselen van het stelsel van rechtsbescherming 49
1.6.3 Beginselen van het bestuursprocesrecht 55
1.6.4 Vergelijking met het burgerlijk procesrecht 59
1.7 Rechtsbescherming tegen de overheid anno 2022 61

2 Bevoegdheid 71
2.1 Inleiding 71
2.2 Constitutionele grondslag 71
2.2.1 Bestuursrechter en bestuursrechtspraak; art. 1:4 Awb 71
2.2.2 Bestuursrechtelijke geschillen; art. 112 Grondwet 73
2.2.3 Algemene en bijzondere bestuursrechtspraak 77
2.3 Algemene bestuursrechtspraak 80
2.3.1 Beroep bij de rechtbank 80
2.3.2 Relatieve bevoegdheid 82
2.3.3 Concentratie 85
2.3.4 Hoger beroep tegen een uitspraak van een rechtbank 86
2.3.4.1 Algemeen 86
2.3.4.2 Verschillende hogerberoepsinstanties 88
2.3.4.3 Bij welke instantie kan worden geappelleerd? 90
2.3.5 Cassatieberoep bij de Hoge Raad tegen de uitspraak van de hogerberoepsinstantie? 91
2.4 Bijzondere bestuursrechtspraak 93
2.4.1 Inleiding 93
2.4.2 Verkeersboetes: beroep bij de kantonrechter, hoger beroep bij het Hof Arnhem-Leeuwarden 94
2.5 Rechtsmiddelvoorlichting en doorzending 96
2.5.1 Inleiding 96
2.5.2 Rechtsmiddelvoorlichting 96
2.5.3 Doorzending 97
2.5.4 Verwijsplicht burgerlijke rechter 98

3 Het voorwerp van geschil 101
3.1 Inleiding 101
3.2 Het besluit als voorwerp van geschil 101
3.2.1 Inleiding 101
3.2.2 Twee elementen van het begrip besluit 102
3.2.3 Verschillen soorten besluiten 105
3.3 Verruimingen van de toegang tot de bestuursrechter 106
3.3.1 De verruimingen uit hoofdstuk 6 107
3.3.1.1 Schriftelijke weigering een besluit te nemen 107
3.3.1.2 Afwijzing van een aanvraag van een besluit van algemene strekking 108
3.3.1.3 Niet tijdig nemen van een besluit 109
3.3.2 De verruimingen uit hoofdstuk 8 Awb 110
3.3.2.1 ‘Andere handelingen’ ten aanzien van een ambtenaar 110
3.3.2.2 Weigering van de goedkeuring van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel 111
3.3.2.3 Weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling 112
3.4 Beperkingen van de toegang tot de bestuursrechter 113
3.4.1 Uitzondering van de beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit 113
3.4.2 Beperkingen uit hoofdstuk 8 Awb 114
3.4.2.1 Algemeen verbindende voorschriften 114
3.4.2.2 Beleidsregels 116
3.4.2.3 Besluiten ter voorbereiding van privaatrechtelijke rechtshandelingen 116
3.4.2.4 Enkele bijzondere categorieën besluiten 117
3.4.2.5 De ‘Negatieve lijst’ 119

4 Ontvankelijkheid 121
4.1 Inleiding 121
4.2 Bezwaar- en beroepsbevoegdheid 121
4.2.1 Inleiding 121
4.2.2 Belanghebbende 122
4.2.3 Procesbelang 122
4.3 De vorm en inhoud van het bezwaar- en beroepschrift 125
4.3.1 De vorm van het bezwaar- en beroepschrift 125
4.3.2 De inhoud van het bezwaar- en beroepschrift 126
4.3.3 Herstel van vormverzuimen 129
4.4 Bezwaar- en beroepstermijn 131
4.4.1 Bezwaar- en beroepstermijn (art. 6:7 Awb) 131
4.4.2 Begin en einde van de termijn (art. 6:8, 6:9 en 6:12 Awb) 133
4.4.3 Voortijdig bezwaar- of beroepschrift (art. 6:10 Awb) 138
4.4.4 Verschoonbare termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb) 139
4.4.5 Bewijsperikelen rond verzending en ontvangst besluit 146
4.5 Verplichte voorprocedure 148
4.5.1 Algemene verplichting tot het maken van bezwaar (art. 7:1 Awb) 148
4.5.2 Berusting, voorstructurering (art. 6:13 Awb) 150
4.6 Griffierecht 151

5 Procedures van bestuurlijke heroverweging 155
5.1 Inleiding 155
5.2 Functies van de voorprocedures 156
5.2.1 Hoofdfuncties 156
5.2.2 Nevenfuncties 157
5.3 Bezwaar 158
5.3.1 De bezwaarprocedure in vogelvlucht 158
5.3.2 Partijen; bijstand en vertegenwoordiging 162
5.3.3 De procedure 163
5.3.3.1 Inleiding 163
5.3.3.2 Ontvangstbevestiging en doorzending 163
5.3.3.3 Het horen 163
5.3.3.4 De stukken 169
5.3.3.5 Wie mag op een bezwaar beslissen? 171
5.3.3.6 De beslistermijn 172
5.3.3.7 Intrekking bezwaar 174
5.3.3.8 Voorlopige voorziening 174
5.3.3.9 Massaal bezwaar 174
5.3.4 Beoordeling en besluitvorming 175
5.3.4.1 Volledige heroverweging 175
5.3.4.2 Wijziging van het voorwerp van geschil door de bezwaarmaker 181
5.3.4.3 Inhoud van het besluit 182
5.3.4.4 Motivering en bekendmaking 185
5.3.4.5 Vergoeding van kosten in bezwaar 185
5.4 Administratief beroep 188
5.4.1 Algemene aspecten 188
5.4.2 De procedure 189
5.4.2.1 Beslissen 189
5.4.2.2 Ontvangstbevestiging en doorzending 189
5.4.2.3 Het horen 190
5.4.2.4 De stukken 191
5.4.2.5 De beslistermijn 191
5.4.3 Toetsing en besluitvorming 191
5.4.3.1 Volledige heroverweging 191
5.4.3.2 Inhoud van het besluit 191
5.4.3.3 Motivering en bekendmaking 192
5.4.3.4 Vergoeding van kosten 192

6 Beroep bij de bestuursrechter 193
6.1 Inleiding 193
6.2 Het verloop van de procedure in eerste aanleg 193
6.2.1 Inleiding 193
6.2.2 Partijen, hun processuele rechten en verplichtingen 194
6.2.2.1 Partijen 194
6.2.2.2 Processuele rechten en verplichtingen van partijen 195
6.2.2.3 Consequenties van het niet voldoen aan processuele verplichtingen 197
6.2.2.4 Beperking van kennisneming van stukken en inlichtingen 199
6.2.3 Het vooronderzoek 200
6.2.3.1 Beroepschrift, verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken 200
6.2.3.2 Bevoegdheden van de bestuursrechter in het vooronderzoek 203
6.2.3.3 Procesregelingen bestuursrecht 204
6.2.3.4 Ingrijpende veranderingen in de zaaksbehandeling 205
6.2.4 Het indienen van nadere stukken en nieuwe gronden; de ’goede procesorde’ 211
6.2.5 De zitting 216
6.2.6 Versnelde behandeling; vereenvoudigde behandeling en verzet; beroep tegen niet tijdig beslissen 220
6.2.6.1 Versnelde behandeling 220
6.2.6.2 Vereenvoudigde behandeling en verzet 220
6.2.6.3 Beroep tegen niet tijdig beslissen 221
6.3 De omvang van het geding 222
6.3.1 Inleiding 222
6.3.2 In beginsel bepalen partijen de omvang van het geding 223
6.3.3 Ambtshalve beoordeling van kwesties van openbare orde 226
6.3.4 Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden op de grondslag van het geschil 233
6.3.5 Aanvulling van feiten 236
6.3.6 De verhouding tot het geding in de bestuurlijke voorfase: art. 6:13 Awb 237
6.3.6.1 Ontwikkeling naar een onderdelentrechter 237
6.3.6.2 Wat zijn besluitonderdelen? 239
6.3.6.3 Einde onderdelentrechter? 241
6.3.6.4 Nadere gronden verwerende partij 242
6.3.7 Nieuwe besluiten hangende beroep 242
6.3.7.1 Inleiding 242
6.3.7.2 De bevoegdheid om het bestreden besluit in te trekken, te wijzigen of te vervangen 244
6.3.7.3 De procedurele gevolgen van de intrekking, wijziging
of vervanging voor het aanhangige bezwaar of beroep 245
6.3.7.4 Het alsnog nemen van een besluit hangende een bezwaar of beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit 248
6.4 De toetsing 249
6.4.1 Inleiding 249
6.4.2 Facetten van de rechterlijke toetsing 250
6.4.3 Het toetsingsmoment: ‘ex tunc’ 255
6.4.4 Het passeren van gebreken: art. 6:22 Awb 258
6.4.5 Het relativiteitsvereiste: art. 8:69a Awb 262
6.5 Het bewijs 272
6.5.1 Inleiding 272
6.5.2 Het zoeken naar de materiële waarheid 273
6.5.3 Feitenonderzoek en feitenvaststelling als bestuurlijke of als rechterlijke taak 275
6.5.4 Bewijs, het verdedigingsbeginsel en de goede procesorde 280
6.5.5 Bewijsomvang: wat moet worden bewezen? 281
6.5.6 De bewijslastverdeling: wie moet bewijs leveren en wie draagt het bewijsrisico? 283
6.5.7 De onderzoeksbevoegdheden van de rechter in relatie tot de bewijsvoering door partijen 288
6.5.8 De bewijsmiddelen: hoe moet worden bewezen? 291
6.5.9 De bewijswaardering: is het bewijs overtuigend? 293
6.6 De uitspraak 299
6.6.1 Inleiding 299
6.6.2 Vorm, inhoud en termijn voor de uitspraak 299
6.6.3 Het ‘dictum’ van de uitspraak 301
6.6.4 Finale geschilbeslechting 303
6.6.5 Vernietiging 305
6.6.5.1 Vernietiging van de rechtsgevolgen van het besluit 306
6.6.5.2 Gevolgen van vernietiging; nieuw besluit na vernietiging 307
6.6.5.3 Opdracht om een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten 311
6.6.5.4 Termijn waarbinnen het nieuwe besluit moet worden genomen 312
6.6.5.5 Voorlopige voorziening bij vernietiging 313
6.6.6 In stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit 314
6.6.7 Zelf in de zaak voorzien 316
6.6.8 Afweging finale geschilbeslechting 320
6.6.9 Bestuurlijke lus 324
6.6.10 Herziening, vervallenverklaring en rectificatie van de uitspraak 330
6.7 Nevendicta over griffierecht en proceskosten 332
6.7.1 Inleiding 332
6.7.2 Vergoeding van griffierecht 332
6.7.3 Veroordeling in de proceskosten 333
6.8 De bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure voor schadevergoeding 336
6.8.1 Inleiding en voorgeschiedenis tot 2013 336
6.8.2 Aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt door onrechtmatige besluiten 337
6.8.3 De bestuursrechtelijke zelfstandige verzoekschriftprocedure 339
6.8.4 De reikwijdte van de schadeverzoekschriftprocedure 340
6.8.5 De procedure 342
6.8.6 Schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn 344

7 Hoger beroep 349
7.1 Inleiding 349
7.2 Karakter en plaatsbepaling van het hoger beroep 349
7.2.1 Het verschil met andere rechtsmiddelen 349
7.2.2 Rechtspraak in een of twee instanties 350
7.2.3 De bevoegdheid van de hogerberoepscolleges 353
7.2.4 De toepasselijkheid van het algemene procesrecht van hoofdstuk 8 Awb 353
7.3 De functies van het hoger beroep 354
7.3.1 Inleiding 354
7.3.2 Controlefunctie 354
7.3.3 Herkansingsfunctie 354
7.3.4 Rechtseenheidsfunctie en rechtsvorming 356
7.4 De omvang van het hoger beroep 359
7.4.1 Het object van het geding 359
7.4.2 De toelaatbaarheid van nieuwe gronden en bewijs 360
7.4.3 De positie van verweerder en het incidenteel hoger beroep 363
7.5 De uitspraakbevoegdheden 365
7.6 Nieuwe besluiten tijdens de procedure van hoger beroep 366
7.6.1 Geen schorsende werking 366
7.6.2 De toepasselijkheid van art. 6:19 Awb 367
7.7 De status van door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen gronden, als daartegen geen hoger beroep is ingesteld 368

8 Voorlopige voorzieningen 373
8.1 Inleiding 373
8.2 Bevoegdheid van de voorzieningenrechter 376
8.3 Ontvankelijkheid van het verzoek 377
8.4 Procedure 379
8.5 De inhoudelijke beoordeling van het verzoek 381
8.6 De te treffen voorlopige voorzieningen 385
8.7 Het vervallen en het opheffen en wijzigen van een voorlopige voorziening 386
8.8 Kortsluiting 388

9 Aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter 391
9.1 Inleiding 391
9.2 Acties van burgers tegen burgers en van de overheid tegen burgers 393
9.2.1 Acties van burgers tegen burgers 393
9.2.2 Acties van de overheid tegen burgers 394
9.3 De actie uit onrechtmatige daad tegen de overheid 395
9.3.1 Inleiding 395
9.3.2 De bevoegdheid van de burgerlijke rechter 397
9.3.3 De ontvankelijkheid van de eiser in zijn vordering 399
9.3.3.1 Algemeen 399
9.3.3.2 Soms twee rechtsgangen maar wel over verschillende handelingen 404
9.3.4 Formele rechtskracht: het ontbrekende rechtmatigheidsoordeel van een met bestuursrechtelijke rechtsbescherming belaste instantie 406
9.3.4.1 Inleiding 406
9.3.4.2 Op het verkeerde been gezet? 410
9.3.4.3 Onaanvaardbaar tekort aan behoorlijke rechtsbescherming 413
9.3.4.4 Geen meningsverschil over de rechtmatigheid of de onrechtmatigheid van een ‘onderliggend’ besluit 414
9.3.4.5 De bijzondere rechtsverhouding bij een zelfstandig schadebesluit 415
9.3.4.6 Niet aanwenden van een rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen 417
9.3.4.7 Uitzondering wegens het EU-recht? 418
9.3.5 De bindende kracht van het rechtmatigheidsoordeel van de bestuursrechter 418
9.3.5.1 Inleiding 418
9.3.5.2 Incidentele doorbreking van de bindende kracht van het rechtmatigheidsoordeel van de bestuursrechter 420
9.3.5.3 De bindende kracht van het rechtmatigheidsoordeel van de bestuursrechter en de verzetsprocedure 420
9.3.5.4 Primair besluit toch onrechtmatig? 420
9.3.6 Overige vereisten voor toewijzing van een onrechtmatigedaadsactie 422
9.3.7 De positie van de strafrechter 426
9.4 Onrechtmatige wetgeving 426
9.4.1 Inleiding 426
9.4.2 Voorrang voor exceptieve toetsing bij indirect werkende wetgeving 427
9.4.3 Wel ontvankelijk bij de burgerlijke rechter in een rechtstreekse actie tegen direct werkende wetgeving 428
9.4.4 De toetsing van wetgeving 429
9.4.5 Bindende kracht van een rechtmatigheidsoordeel van een bestuursrechter over bestuurswetgeving 433

10 Klachtbehandeling 435
10.1 Rechtsbescherming en behoorlijkheidstoetsing 435
10.1.1 Klachten over handelingen van bestuursorganen 435
10.1.2 Mogelijk resultaat voor klager 436
10.1.3 Rechtsbescherming in ruime zin 437
10.1.4 Verschillen met bezwaar en beroep 437
10.2 Grondslag en vormen van klachtbehandeling 439
10.2.1 Grondwet en Algemene wet bestuursrecht 439
10.2.2 Interne en externe klachtbehandeling 440
10.2.3 Klachten, klaagschriften, verzoeken en verzoekschriften 442
10.3 Interne klachtbehandeling 442
10.3.1 Klagers, klachten, beklaagden en klachtbehandelaars 442
10.3.2 Procedure voor het behandelen van klaagschriften 445
10.3.3 Procedure voor het behandelen van andere klachten dan klaagschriften 447
10.3.4 Verschillende beslissingen in een interne klachtprocedure 448
10.3.5 Samenloop met bezwaar en beroep 449
10.3.6 Rechtsbescherming en mogelijke leereffecten 449
10.4 Externe klachtbehandeling 450
10.4.1 Soorten onafhankelijke externe klachtinstanties 450
10.4.2 Bevoegdheidsverdeling tussen Nationale ombudsman en lokale ombudsinstanties 451
10.4.3 Gelijkwaardigheid Nationale ombudsman en lokale ombudsinstanties 452
10.4.4 Institutionele eisen aan een ombudsman 452
10.4.5 Twee soorten werkzaamheden: behandelen van verzoekschriften en verrichten van onderzoeken uit eigen beweging 453
10.4.6 Twee hoofdfuncties: rechtsbescherming en controle 455
10.4.7 Object van onderzoek 457
10.4.8 Normenkader: behoorlijkheidsvereisten 457
10.4.9 Procedure voor indienen van verzoekschrift 462
10.4.10 Bevoegdheid en verplichting tot onderzoek naar aanleiding van verzoek 463
10.4.11 Procedure voor behandelen van verzoekschriften 464
10.4.12 Behandeling van verzoeken door de Nationale ombudsman in de praktijk 465

Lijst van verkort geciteerde literatuur 469
Jurisprudentieregister 497
Artikelenregister 527
Trefwoordenregister 531
Over de auteurs 535