Handhavingsrecht

Lijst van afkortingen / XV

1 Inleiding / 1
1.1 Aanleiding / 1
1.2 Afbakening (algemeen) / 2
1.3 Afbakening (het begrip bestuurlijke sanctie) / 4
1.4 Opbouw / 9
1.5 Aanpak en verantwoording / 10

Deel I Overzicht / 13

2 Toezicht op de naleving / 15
2.1 Inleiding / 15
2.2 Typering van toezicht / 16
2.2.1 Handhavingstoezicht / 16
2.2.2 Andere vormen van toezicht / 18
2.3 Toezichthouders / 21
2.3.1 Met het houden van toezicht belaste personen / 21
2.3.2 Aanwijzing van toezichthouders / 23
2.3.3 Reikwijdte bevoegdheid toezichthouders / 23
2.4 Toezichtsbevoegdheden / 24
2.4.1 Algemeen / 24
2.4.2 Betreden van plaatsen / 25
2.4.2.1 Algemeen / 25
2.4.2.2 Het betreden van woningen / 26
2.4.2.3 Bedrijfsruimten en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer / 30
2.4.3 Vorderen van inlichtingen / 32
2.4.4 Vorderen van inzage in identiteitsbewijs / 33
2.4.5 Vorderen van inzage in zakelijke gegevens en bescheiden / 33
2.4.6 Onderzoek, opneming en monsterneming (‘zakenonderzoek’) / 37
2.4.7 Onderzoek met betrekking tot vervoermiddelen / 38
2.5 Medewerkingsplicht / 39
2.6 Normering en rechtsbescherming / 42
2.6.1 Algemene normering van het toezicht / 42
2.6.2 Bijzondere waarborgen bij bestraffende sancties: zwijgrecht en cautieplicht / 44
2.6.2.1 Het zwijgrecht / 44
2.6.2.2 Reikwijdte van nemo tenetur in relatie tot de bevoegdheid inzage te vorderen / 49
2.6.2.3 Overeenkomstige toepassing andere strafvorderlijke waarborgen / 50
2.6.3 Rechtsbescherming tegen toezichtshandelingen / 51

3 Bestuursdwang en dwangsom / 53
3.1 Inleiding / 53
3.2 Typering / 53
3.2.1 Last onder bestuursdwang / 53
3.2.2 Last onder dwangsom / 56
3.2.3 Vergelijking tussen bestuursdwang en dwangsom / 57
3.2.4 Wettelijke grondslagen voor bestuursdwang en dwangsom / 59
3.2.5 Het besluitkarakter van de beide sancties / 62
3.3 Enkele gemeenschappelijke aspecten inzake voorbereiding en inhoud / 64
3.3.1 De onderzoeksplicht / 64
3.3.2 Bewijs van de overtreding / 65
3.3.3 Vermelding van de overtreding / 68
3.3.4 Het onvoorwaardelijke karakter van de last / 69
3.3.5 De inhoud van de last / 69
3.3.6 De begunstigingstermijn / 71
3.3.6.1 Verplichting tot het geven van een termijn / 71
3.3.6.2 Lengte van de termijn / 72
3.3.6.3 Duidelijkheid van de termijn en mogelijkheid van verlenging / 75
3.3.7 Preventieve handhaving / 76
3.3.8 Partiële handhaving / 78
3.4 Bijzondere aspecten van bestuursdwang / 79
3.4.1 Aard en inhoud van de last onder bestuursdwang / 79
3.4.2 De ‘te nemen’ maatregelen; praktische aspecten / 80
3.4.3 Aanzeggen van kostenverhaal / 82
3.4.4 Spoedbestuursdwang / 83
3.4.5 Bekendmaking en inwerkingtreding / 85
3.4.5.1 Bekendmaking / 85
3.4.5.2 Inwerkingtreding / 87
3.5 Bijzondere aspecten van de last onder dwangsom / 88
3.5.1 Aard en inhoud van de beslissing / 88
3.5.2 Inhoud van de last / 89
3.5.3 Modaliteit van de verbeurte en hoogte van de dwangsom / 90
3.5.3.1 De modaliteit van de verbeurte / 90
3.5.3.2 De hoogte van de dwangsom / 91
3.5.4 Begrenzingen dwangsombevoegdheid / 93
3.5.5 Intrekking van de last onder dwangsom / 94
3.5.5.1 Ambtshalve intrekking en wijziging / 94
3.5.5.2 Intrekking en wijziging op verzoek / 95
3.5.6 Bekendmaking en inwerkingtreding / 97
3.5.6.1 Bekendmaking / 97
3.5.6.2 Inwerkingtreding / 97

4 Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking / 99
4.1 Inleiding / 99
4.2 De bestuurlijke boete / 101
4.2.1 Typering; criminal charge / 101
4.2.2 Een algemene boeteregeling in de Awb / 103
4.2.3 Wettelijke grondslag voor de bestuurlijke boete / 104
4.2.4 Beletselen voor het opleggen van een bestuurlijke boete / 105
4.2.5 De hoogte van de bestuurlijke boete / 111
4.2.6 (Bijzonderheden bij) de voorbereiding van boetebesluiten / 114
4.3 De bestuurlijke strafbeschikking / 119
4.3.1 Typering / 119
4.3.2 Wettelijke grondslag voor de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid / 121
4.3.3 De hoogte van de bedragen / 123
4.3.4 Begrenzing van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid / 124
4.3.5 Het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking; procedurele aspecten / 125
4.4 Vergelijking tussen de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking / 126
4.4.1 Concurrerende sancties? / 126
4.4.2 Verschillen in rechtsbescherming / 128
4.4.3 Verschillen bij de bevoegdheidstoepassing / 130

5 Intrekking en overige bestuurlijke sancties / 135
5.1 Inleiding / 135
5.1.1 Algemeen / 135
5.1.2 Afbakening / 135
5.2 De intrekking / 136
5.2.1 Algemeen / 136
5.2.2 Karakter van de intrekking: herstel of straf? / 138
5.2.3 Normering van de intrekking / 143
5.3 De uitsluiting / 145
5.4 Naming and shaming / 147
5.4.1 Algemeen / 147
5.4.2 Grondslag voor en besluitkarakter van instrumentele openbaarmaking / 149
5.4.3 Sanctiekarakter van instrumentele openbaarmaking / 150
5.4.4 Waarborgen bij instrumentele openbaarmaking / 153

Deel II Verdieping / 155

6 Overtreder en adressaat / 157
6.1 Inleiding / 157
6.2 De overtreder / 157
6.2.1 Het begrip overtreder in de Awb / 157
6.2.2 De normadressaat / 158
6.2.3 Functioneel daderschap en daderschap van rechtspersonen / 162
6.2.3.1 Inleiding / 162
6.2.3.2 Functioneel daderschap / 162
6.2.3.3 Rechtspersonen als overtreder / 165
6.2.4 Bijzondere situaties: rechtsopvolging en faillissement / 170
6.2.4.1 Rechtsopvolging / 170
6.2.4.2 Faillissement / 171
6.2.5 Medeplegen / 172
6.3 De adressaat van de bestuursrechtelijke sanctie / 175
6.3.1 Inleiding / 175
6.3.2 De boete / 175
6.3.3 De last onder bestuursdwang / 176
6.3.4 De last onder dwangsom / 178
6.3.5 Adresseren van sancties in situaties van rechtsopvolging / 179
6.3.6 Meer overtreders in één casus / 182

7 De afwegingsruimte bij het nemen van handhavingsbesluiten / 185
7.1 Inleiding / 185
7.2 De beginselplicht tot handhaving: totstandkoming, grondslag en reikwijdte / 186
7.2.1 Totstandkoming / 186
7.2.2 Grondslag / 188
7.2.3 Reikwijdte / 190
7.3 De inhoud van de beginselplicht tot handhaving / 192
7.3.1 Algemeen; de standaardoverweging / 192
7.3.2 De af te wegen belangen / 195
7.3.2.1 Algemeen belang / 195
7.3.2.2 Belangen van derden / 195
7.3.2.3 Belangen die tegen handhaving pleiten / 195
7.3.3 Bijzondere omstandigheden waarin van een herstelsanctie moet worden afgezien / 197
7.3.3.1 Inleiding / 197
7.3.3.2 Het concrete zicht op legalisatie / 197
7.3.3.3 Concreet zicht op beëindiging / 200
7.3.3.4 Andere bijzondere omstandigheden / 201
7.3.3.5 Beginselplicht en handhavingsbeleid / 203
7.3.4 Gelijkheidsbeginsel en beginselplicht / 203
7.3.5 Vertrouwensbeginsel en beginselplicht / 207
7.3.5.1 Inleiding / 207
7.3.5.2 Al dan niet handhaven na lange tijd / 208
7.3.5.3 Rechtsverwerking door toezeggingen en inlichtingen / 209
7.3.5.4 Het door een gedoogverklaring opgewekte vertrouwen / 211
7.3.5.5 Het door een vernietigde vergunning opgewekte vertrouwen / 211
7.4 Bestuurlijk gedogen / 212
7.4.1 Betekenis van en grondslag voor gedogen / 212
7.4.2 Gedoogwaardige situaties / 214
7.4.3 Vormen van gedogen / 214
7.4.3.1 Algemeen / 214
7.4.3.2 Het rechtskarakter en de waarde van gedoogverklaringen / 215
7.4.3.3 Weigering en intrekking van een gedoogverklaring / 216
7.4.4 Juridische gevolgen van gedogen / 217
7.4.4.1 Inleiding / 217
7.4.4.2 Bestuursrechtelijke handhaving na gedogen / 218
7.4.4.3 Strafrechtelijk optreden in bestuurlijke gedoogsituaties / 218
7.4.4.4 Civielrechtelijke aansprakelijkheid van de overtreder / 220
7.5 Slotopmerking / 220

8 Evenredigheid van sancties / 223
8.1 Inleiding / 223
8.2 Het evenredigheidsvereiste bij bestuursdwang en dwangsom / 225
8.2.1 Toetsing van de beslissing om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen / 225
8.2.2 De inhoud van het bestuursdwangbesluit / 226
8.2.3 De hoogte van de dwangsom / 227
8.3 De evenredigheid van de intrekking / 230
8.3.1 Intrekking als sanctie / 230
8.3.2 Het evenredigheidsvereiste / 231
8.4 De bestuurlijke boete / 234
8.4.1 De betekenis van ‘full jurisdiction’ in art. 6 EVRM / 234
8.4.2 Systematiek voor de bepaling van de boetehoogte door wetgever en bestuur / 237
8.4.3 De toetsing van de boetehoogte door de rechter / 237
8.4.3.1 Algemeen / 237
8.4.3.2 Factoren die van belang (zouden kunnen) zijn voor matiging van de boete / 239
8.5 Conclusie / 247

9 Combinatie van sancties / 249
9.1 Inleiding / 249
9.2 Dezelfde overtreding; eendaadse en meerdaadse samenloop / 251
9.2.1 Dezelfde overtreding / 251
9.2.2 Meerdaadse en eendaadse samenloop / 252
9.3 Combinatie van bestuurlijke sancties / 254
9.3.1 Herstelsancties / 254
9.3.2 Herstelsancties en andere sancties / 256
9.3.3 Bestraffende sancties / 258
9.4 Combinatie van bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties / 260

10 Tenuitvoerlegging van sancties / 263
10.1 Inleiding / 263
10.2 Tenuitvoerlegging van herstelsancties (algemeen) / 264
10.2.1 De relatie tussen oplegging en tenuitvoerlegging / 264
10.2.2 Uitstellen van de tenuitvoerlegging van de last / 265
10.3 Tenuitvoerlegging van bestuursdwangbesluiten / 266
10.3.1 De toepassingsbeschikking / 266
10.3.2 De wijze van uitvoering / 267
10.3.3 Bevoegdheden bij de toepassing van bestuursdwang / 269
10.3.3.1 Algemeen / 269
10.3.3.2 Het betreden van plaatsen / 269
10.3.3.3 Verzegeling / 270
10.3.3.4 Meevoeren en opslaan van zaken; retentierecht / 270
10.3.3.5 Verkoop, overdracht om niet en vernietiging van meegevoerde zaken / 271
10.4 Kostenverhaal bij bestuursdwang / 272
10.4.1 De aard van het kostenverhaal / 272
10.4.2 De omvang van het kostenverhaal / 273
10.4.2.1 Welke kosten kunnen worden verhaald? / 273
10.4.2.2 Gevallen waarin de kosten niet (geheel) mogen worden verhaald / 274
10.4.3 Op wie kunnen de kosten worden verhaald? / 277
10.4.4 De procedure tot het invorderen van bestuursdwangkosten / 278
10.5 De invordering van dwangsommen / 280
10.5.1 De invorderingsprocedure / 280
10.5.1.1 Algemeen / 280
10.5.1.2 Het moment van verbeurte / 283
10.5.1.3 Betalingstermijnen: de wettelijke betalingstermijn, de termijn in de invorderingsbeschikking en de termijn in de aanmaning / 283
10.5.1.4 Uitstel van betaling / 284
10.5.1.5 Bewijs / 285
10.5.1.6 Bestemming van ingevorderde dwangsommen / 286
10.5.1.7 De dwanginvordering / 286
10.5.2 Karakter van de invordering / 287
10.5.2.1 Niet exclusief publiekrechtelijk / 287
10.5.2.2 De beginselplicht tot invordering / 288
10.5.2.3 Invordering deelt herstelkarakter van de last / 289
10.5.3 Kostenverhaal bij invordering van dwangsommen / 290
10.5.4 Betekenis intrekking en wijziging van de last onder dwangsom voor de invordering / 291
10.5.5 Verjaring van de invorderingsbevoegdheid / 291
10.6 Inning van bestuurlijke boeten / 294
10.7 Terugvordering van subsidies en uitkeringen na intrekking daarvan als sanctie / 295
10.8 Tenuitvoerlegging van andere bestuurlijke sancties / 295
10.9 Slotopmerking / 296

11 Rechtsbescherming / 297
11.1 Inleiding / 297
11.2 Enkele algemene aspecten van rechtsbescherming / 298
11.2.1 Waartegen kan worden opgekomen? / 298
11.2.2 In welke procedures? / 302
11.2.2.1 De bezwaarschriftprocedure / 302
11.2.2.2 Beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter / 305
11.2.2.3 Civielrechtelijke procedures / 306
11.2.3 Door wie? / 306
11.2.4 Wat kan in de onderscheiden procedures worden bereikt? / 308
11.2.4.1 In het bodemgeschil bij de bestuursrechter / 308
11.2.4.2 In de voorlopigevoorzieningsprocedure / 311
11.2.4.3 Bij de burgerlijke rechter / 312
11.3 Rechtsbescherming voor de overtreder / 312
11.3.1 Bij het opleggen van sancties / 312
11.3.2 Bij de tenuitvoerlegging van sanctiebesluiten / 314
11.3.2.1 Algemeen / 314
11.3.2.2 Rechtsbescherming bij de tenuitvoerlegging van boetebesluiten / 315
11.3.2.3 Rechtsbescherming bij het kostenverhaal bestuursdwang / 316
11.3.2.4 Rechtsbescherming bij de invordering van verbeurde dwangsommen / 317
11.4 Rechtsbescherming voor derden die handhaving wensen / 320
11.4.1 In de opleggingsfase / 320
11.4.1.1 Algemeen / 320
11.4.1.2 Belangvereiste / 320
11.4.1.3 Mogelijkheden voor derden / 322
11.4.1.4 De mogelijke reactie op een handhavingsverzoek / 323
11.4.2 Bij de tenuitvoerlegging van sanctiebesluiten / 324
11.4.3 De relatieve zwakte van de derde in het bestuurlijke handhavingsrecht / 325
11.4.4 Civiele procedure tegen de overtreder / 327
11.5 Slotbeschouwing / 328

12 Bijzonderheden bij de handhaving van EU-recht / 331
12.1 Inleiding / 331
12.2 Handhaving door de Europese Commissie / 332
12.2.1 Handhaving jegens lidstaten; infractieprocedure / 332
12.2.2 Handhaving jegens particulieren; toezicht (controle) / 334
12.2.3 Handhaving jegens particulieren; sancties / 339
12.2.3.1 De last onder dwangsom / 339
12.2.4 Boete / 343
12.3 Handhaving van EU-regels door Nederlandse instanties / 344
12.3.1 Algemeen; normering van de handhaving / 344
12.3.1.1 Unietrouw; weinig ruimte voor gedogen; voorschrijven van sancties / 344
12.3.1.2 De vier eisen aan uniegetrouwe handhaving / 345
12.3.1.3 Waarborgen; verval en verjaring / 347
12.3.2 Toezicht / 348
12.3.3 Sancties / 349
12.3.3.1 Algemeen; de veel voorkomende sancties / 349
12.3.3.2 Verbeurdverklaring van een waarborgsom / 350
12.3.3.3 Uitsluiting / 350
12.4 Slotbeschouwing / 351

Deel III Doorkijk / 353

13 Financiële aspecten / 355
13.1 Inleiding / 355
13.2 Kosten van het handhavingsapparaat / 356
13.3 De kosten van schadevergoeding ter voorkoming van en bij onrechtmatig handelen / 357
13.3.1 Inleiding / 357
13.3.2 Schadevergoeding om onrechtmatigheid te voorkomen / 358
13.3.3 Schadevergoeding voor onrechtmatige besluiten en weigeringen / 360
13.3.4 Procedurele kant / 362
13.4 Financiering van de handhaving / 363
13.4.1 Algemeen / 363
13.4.2 De financiële opbrengst van sancties / 363
13.4.3 Doorberekening van toezichtskosten / 365
13.5 Slotbeschouwing / 369

14 Organisatie van de handhaving / 371
14.1 Inleiding / 371
14.2 Scheidingsprincipes binnen het openbaar bestuur / 373
14.2.1 Scheiding tussen normstelling en handhaving / 373
14.2.2 Scheiding tussen toezicht en beleid / 374
14.2.3 Scheiding tussen toezicht en sanctionering / 376
14.3 Soorten van bestuurlijke samenwerking / 378
14.3.1 Inleiding / 378
14.3.2 Regionale samenwerking / 378
14.3.3 Andere vormen van bestuurlijke samenwerking / 383
14.3.4 Samenwerking tussen bestuur en OM / 384
14.4 De organisatie van de strafrechtelijke handhaving van het bestuursrecht / 385
14.5 Slotbeschouwing / 386

15 Ketens in de handhaving / 389
15.1 Inleiding / 389
15.1.1 Waarom een hoofdstuk over ketens? / 389
15.1.2 De ketenbenadering / 391
15.1.3 Soorten ketens / 392
15.1.4 Rechtsbescherming als onderdeel van de handhavingsketen / 393
15.2 De handhavingsketens (algemeen) / 395
15.2.1 De bestuursrechtelijke keten / 395
15.2.2 De strafrechtelijke keten / 400
15.3 Enkele specifieke ketens in de handhaving / 402
15.3.1 Ketens van bestuurlijke overheden / 402
15.3.2 Ketens binnen een bestuurlijke organisatie / 405
15.3.3 Afstemming tussen bestuur, OM en strafrechter / 406
15.3.4 De teamaanpak: casus oprollen van hennepplantages / 407
15.3.5 De keten van overheid en private sector: privatisering van het bouwtoezicht / 412
15.4 Conclusie; perspectief van de ketenbenadering / 413

16 Uitleiding / 415
16.1 Algemeen / 415
16.2 Ontwikkelingslijnen / 416
16.3 Vooruitblik / 419

Lijst van geraadpleegde literatuur / 423
Jurisprudentieregister / 443
Trefwoordenregister / 461